Diplomasi Nuklir Korea Utara; Dari Transformasional ke Transaksional

1058
Dr. Abdul Rivai Ras

Alumnus National Security Leadership,
 Elliott School of International Affairs, 
The George Washington University

Korea Utara dalam sejarahnya banyak menimbulkan masalah pelik. Dihadapkan pada administrasi pemerintahan Amerika Serikat (AS) Trump, berbagai manuver politik yang diambil dengan mencoba taktik baru untuk mengubah rezim dan menghindari langkah yang lebih kompleks.

Saya memandang bahwa upaya pendekatan yang lebih transaksional dan bekerja secara bertahap untuk mengurangi bahaya yang ditimbulkan oleh rezim nakal (rogue regimes), akan mungkin mengalami kegagalan dalam melakukan perubahan yang mendasar.

Pengantar
Politik dan strategi pemerintahan Trump terhadap Korea Utara yang dikenal sebagai negara “nakal” – sesungguhnya masih mengalami kebuntuan. Setelah pertemuan puncak antara pemimpin Korea Utara Kim Jong-Un dengan Presiden AS Donald Trump, di Hanoi Vietnam 28 Februari yang berakhir tanpa adanya kesepakatan.

Selain itu, masih segar dalam ingatan, pertemuan puncak pertama pada Juni 2018 di Singapura, dimana pembicaraan tentang isu upaya AS mengatasi ancaman nuklir Korea Utara menemui jalan buntu. Rezim Kim menegaskan dan menolak keras pada komitmen yang samar-samar untuk denuklirisasi.

Seharusnya dalam pertemuan tingkat tinggi di Hanoi itu diharapkan dapat menghasilkan kesepakatan guna menciptakan dunia yang damai dan mewujudkan kepentingan dari misi keamanan nasional AS pada tingkat global.

Preferensi Trump
Administrasi Trump saat ini sangat serius mengembangkan diplomasi nuklir. Misalnya dengan mengajukan perjanjian dalam membangun peta jalan damai di kawasan. Boleh jadi tekanan AS terhadap Korea Utara terhitung cukup tinggi, serta pendekatan yang diharapkan belum menguntungkan para pihak sehingga agenda denuklirisasi masih tertunda.

Demikian halnya Kim tentunya sangat berhati-hati dan tidak ingin terjebak dan masuk pada wilayah yang dapat merugikan secara politik. Sekalipun Kim menyadari bahwa posisi ini dapat menyulitkan seperti dalam pengalaman yang dihadapi oleh rezim Taheran-Iran, Kim berusaha tetap mencari keseimbangan agar kepentingan nasional versus internasional dapat diwujudkan.

Seperti diketahui dalam pengalaman administrasi Trump pernah mendesak negara-negara sekutu Eropa untuk mengikuti jejaknya dan menarik diri dari perjanjian nuklir Iran pada Mei 2018. Bahkan meminta memberlakukan kembali sanksi ekonomi kepada Iran untuk menghasilkan “tekanan maksimum.”

Kebuntuan hubungan AS-Korea Utara tidak dapat dihindari dan terasa masih mencerminkan ketegangan yang terus-menerus dalam kebijakan AS — apakah tujuan terhadap negara-negara “nakal” harus mengubah perilaku rezim mereka atau mengubah rezim itu sendiri.

Pertanyaan lain juga muncul, apakah diplomasi nuklir harus bersifat transaksional, difokuskan secara sempit pada tantangan nuklir yang terpisah, atau transformasional, serta secara komprehensif menangani perilaku yang tidak menyenangkan dari rezim-rezim ini?

Secara retoris, AS sebenarnya menginginkan menginginkan adanya transformasi di Korea Utara. Nampak dari adminstrasi Trump menilai bahwa diplomasi nuklir terhadap Korea Utara sebagai proxy untuk merespons pertanyaan yang lebih mendasar tentang hubungan rezim Kim dengan dunia luar.
Dilema Pyongyang

Kini, Pyongyang menghadapi dilema ganda dalam menjawab permintaan AS untuk denuklirisasi penuh. Upaya ini tentu menjadi strategi AS dalam mengimbangi kemampuan Korea Utara yang diperlukan untuk menghalangi apa yang telah lama dianggap oleh rezim Kim sebagai sebuah ancaman eksternal yang eksistensial.

Pada saat yang sama, tawaran AS berkeinginan untuk mengintegrasikan Korea Utara autarkik ke dalam ekonomi global apabila dapat dilakukan denuklirisasi ketimbang kondisi ini setiap saat dapat membawa risiko penularan politik yang berubah-ubah oleh rezim yang berkuasa.

Tawaran konsep ekonomi ini sungguh mengandung konsekuensi. Seban pendekatan transformasional ini akan mengharuskan Korea Utara kelak menjadi negara “normal” dan selanjutnya akan memerlukan suatu perubahan besar secara politik maupun ekonomi.

Setidaknya kebijakan luar negeri dan dalam negeri Korea Utara yang dipandang selama ini sebagai pusat identitas dan sumber legitimasi otoriter bagi para pelanjut pemimpin di negeri itu akan memungkinkan kompatibel dengan dunia luar.

Arah Kebijakan
Kebijakan Trump nampak memiliki preferensi dalam pendekatan transformasional daripada yang mengarah pada transaksional. Ketika Presiden Trump dilantik, Korea Utara berada di ambang pelarian strategis – baik secara kuantitatif (dengan meningkatkan jumlah hulu ledaknya) dan secara kualitatif (melalui penguasaan miniaturisasi hulu ledak dan rudal balistik jarak jauh) – yang secara langsung mengancam AS.

Proyeksi persenjataan nuklir Korea Utara yang dibuat pada saat itu terlihat tidak terklasifikasi. Hanya data yang tersedia, diperkirakan pada tahun 2020 Pyongyang dapat memiliki sebanyak 100 hulu ledak. Korea Utara melewati ambang batas senjata nuklir pada tahun 2006 dan merupakan ancaman langsung ke Korea Selatan dan Jepang.

Faktor baru, yang mempercepat krisis saat ini dengan Korea Utara, adalah kerentanan AS terhadap serangan nuklir. Presiden Trump melakukan kicauan (tweeted) bahwa, “itu tidak akan terjadi,” menandakan bahwa Amerika Serikat tidak akan mengizinkan Korea Utara untuk memperoleh senjata yang bisa menjangkau seluruh Pasifik.

Pada 2017, krisis dengan Korea Utara meningkat tajam. Ini didukung oleh retorika yang memanas, ketika Trump menyebut Kim Jong Un sebagai “orang gila” dan media pemerintah Korea Utara menyebut presiden AS sebagai “penghambat”. Krisis ini diperburuk oleh percepatan pengujian Korea Utara pada 2017 – 23 rudal balistik.

Bahkan kini pengembangan program nuklir semakin agressif menyusul langkah swasembada pangan dan nasionalisasi seluruh lahan dan industri di negara itu guna menopang industri nuklirnya sebagai upaya modernisasi persenjataan militer.

Kepentingan Derivatif
Disinilah kemudian yang membedakan pendekatan Trump, dimana bagi rezim berkuasa Kim Jong-Un, nampak lebih memilih pendekatan transaksional yang dinilai jauh lebih penting ketimbang transformasional.

Apapun itu alasannya, Korea Utara selama ini telah menjadikan nuklir sebagai instrumen diplomasi terhadap dunia internasional demi meraih kepentingan derivatif nasionalnya.

Terdapat tiga alasan penting mengapa kemudian Korea Utara menggunakan nuklir sebagai alat diplomasi mujarab dalam interaksi internasional. Pertama, rejim ini efektif dalam realisme-defensif. Korea Utara menganggap “nuclear deterrence” yang ada dapat memberikan jaminan rasa aman bagi kelangsungan hidup rejim Pyongyang yang tidak lain adalah rejim komunis yang patut dipertahankan.

Kedua, secara ekonomi, program nuklir ini dapat menjadi instrumen diplomasi sekaligus daya tawar untuk memperoleh bantuan ekonomi. Misalnya saja, konsesi yang diberikan Korea Utara terkait penghentian sementara program nuklirnya atau ijin inspeksi IAEA dilakukan dengan imbalan bantuan makanan dan bahan bakar dari Cina dan Korea Selatan, serta pembangunan reaktor nuklir sipil di Korea Utara oleh pihak Korea Selatan dan Jepang.

Korea Utara bahkan meminta konsesi untuk sekedar hadir di meja perundingan, sebagaimana syarat Pyongyang agar Washington mencairkan rekening 25 juta dollar miliknya yang dibekukan di Makau tahun 2005 sebelum kembali ke meja perundingan.

Ketiga, kepentingan keamanan nasionalnya. Korea Utara, menempatkan program nuklirnya sebagai upaya pertahanan utama yang sangat strategis. Hal ini menjadi upaya diplomasi yang efektif untuk membawa AS mengarah pada langkah negosiasi.

Meskipun mulanya, tujuan pengembangan reaktor nuklir Korea Utara itu dalam rangka tujuan riset, tetapi secara politik internasional juga digunakan sebagai bentuk instrumen diplomasi koersif demi meraih tujuan nasionalnya.

Diplomasi Transaksional
Esensi praktik diplomasi Trump-Kim menarik untuk dicermati, karena hakikatnya diplomasi itu adalah fungsi yang mengoptimalkan, bukan memaksimalkan. Tentunya Korea Utara tidak serta-merta akan menerima posisi negosiasi AS yang transformasional itu. Hal tersebut dianggap sama saja dengan bunuh diri rezim.

Pilihan diplomasi transaksional sesungguhnya menawarkan jalur yang masuk akal untuk membatasi ancaman, meskipun tidak lalu menghilangkan kemampuan politik pertahanan negara bersangkutan.

Selain itu, tetap fokus norma hukum untuk melawan prilaku yang melanggar norma internasional yang mapan, sekaligus mengumpulkan dukungan internasional yang lebih luas untuk memperkuat tekanan AS pada rezim Pyongyang.

Singkatnya, diplomasi transaksional membuat yang terbaik dari situasi yang buruk. Pertanyaan terbuka adalah apakah kebuntuan saat ini akan menyebabkan administrasi Trump untuk menavigasi transisi ini dari transformasional ke transaksional?