Paradigma Baru Kinerja Sektor Publik

1182

Oleh: Yuyun Pirngadi, Peneliti Yp Institute for Fiscal and Monetary Policies

Kinerja sektor publik sering digambarkan tidak produktif, tidak efisien, selalu rugi, rendah kualitas, miskin inovasi, sarat korupsi, dan pegawai (atasan-bawahan) tidak kreatif.

Hadirnya kritik pedas dan sinisme yang dialamatkan kepada organisasi-organisasi sektor publik itu kemudian melahirkan gagasan dan gerakan untuk melakukan reformasi manajemen sektor publik atau yang lebih populer disebut reformasi birokrasi. Di banyak Negara maju seperti Eropa dan Amerika Serikat sejak tahun 1980-1990 reformasi manajemen sektor publik bergerak secara dinamis sebagai respon perubahan ekonomi global. Reorientasi dan reinvensi manajemen diarahkan untuk meningkatkan keunggulan bersaing. Keunggulan bersaing menjadi tujuan utama korporasi masuk dalam area pasar bebas (free market). Tanpa kecuali organisasi sektor publik pun kini dihadapkan  paradigma baru di mana persaingan  ditandai hadirnya korporasi-korporasi multinasional. 

Bagi Indonesia, perubahan di atas menjadi tantangan baru Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Sektor publik kini dipaksa beradaptasi dengan lingkungan eksternalitas yang bergerak secara dinamis. Unit-unit bisnis seperti PT persero, Tbk, Perusahaan Umum (perum) dan Perusahaan Jawatan (perjan) dituntut melakukan inovasi disegala bidang. Jika merujuk pada agenda pasar bebas, ruang dan waktunya sangat terbatas. Misalnya, Time-table perdagangan bebas 2020 yang mewajibkan Negara-negara berkembang membuka pintu seluas-luasnya untuk kerjasama ekonomi dan bisnis dengan Negara-negara maju. Begitu pula, perdagangan bebas versi APEC pun memiliki kesamaan yakni, membuka pasar dan pemangkasan hambatan tariff di kawasan Asia Pasifik, termasuk ASEAN Economic Community (AEC) yang di tahun 2016 ini tengah berjalan.

Terkait hal itu, tidak ada pilihan lain bagi BUMN selain meningkatkan kinerjanya, baik meningkatkan kompetensi karyawan, teknologi maupun kinerja organisasi, termasuk implementasi ‘good corporate governance’ dan akuntabilitas publik di lingkungan BUMN.

Menyingkap tabir nilai anggapan konvensional, pada tahun 2014 unit-unit BUMN dilingkungan Kementerian BUMN dewasa ini berjumlah 119. Dari jumlah itu hanya 20 PT Persero, Tbk yang mencetak laba atau memiliki keuntungan (profit) serta mampu berkontribusi kepada APBN. Nilai laba dari 20 unit bisnis BUMN tersebut sebesar Rp 153.788 miliar, sedangkan nilai kerugian dari 26 unit bisnis sebesar Rp 10.677 miliar. Begitu pula Aset BUMN tumbuh 8,64 persen, Equitas tumbuh 16,46 persen dan utang tumbuh 8,64 persen (Kementerian BUMN, 2015).

Dari 26 PT persero yang merugi, selebihnya ada juga 73 unit PT persero dan perum lainnya hanya mampu break event point (titik impas) dari produksi atau operasional. BUMN yang merugi tersebut telah membuat masyarakat sering mempertanyakan tata kelola BUMN, mengkritik pedas bahkan sikap sinisme pun muncul ketika diketahui banyak pimpinan di PT persero yang diam-diam korupsi. Pertanyaannya kemudian, bagaimana unit-unit bisnis tersebut dikelola dalam keadaan merugi, tetapi pemerintah tetap mempertahankannya dari waktu ke waktu? Padahal setiap  tahun fiskal berjalan pemerintah selalu melakukan penyertaan modal Negara (PMN) dan mencarikan pembiayaan sebagai sumber investasi.Ada apa dan untuk apa uang triliunan rupiah digelontorkan tiap tahunnya, tetapi unit-unit bisnis selalu merugi. Bahkan, sejauhmana peningkatan kinerja karyawan sebagai sumber penting dalam manajemen sektor publik?

Di sinilah letak permasalahannya yakni, kekurangberesan tata kelola serta terkesan terjadi pembiaran terhadap manajemen PT persero, perum dan perjan yang berarti pemerintah pun dalam hal ini Kementerian BUMN melakukan “moral hazard”. Jika Pemerintah abai melakukan reformasi birokrasi secara sungguh-sungguh dan BUMN hanya dijadikan pundi-pundi oleh elit-elit Parpol berkuasa, tidak berlebihan kosa kata  Visi: Menjadikan Pembina BUMN yang Profesional untuk meningkatkan nilai BUMN”, terkesan hanya  sloganistik tanpa makna. Bahkan, memenjarakan misi yang dirumuskan pada tahun 2012-2014 yang berbunyi : (1) Mewujudkan organisasi modern sesuai dengan tata kelola pemerintahan yang baik; (2) Meningkatkan daya saing BUMN di tingkat nasional, regional, dan internasional; (3) Meningkatkan kontribusi BUMN kepada ekonomi nasional (Kemen BUMN, 2015).

Padahal, Reformasi Birokrasi (RB) sejak 2007 di tubuh BUMN sudah dilakukan. Hanya saja, tekad dan tujuannya dianggap sambil lalu dan RB tersebut cuma dijadikan beautycracy (mencantikan birokrasi) bukan untuk adhocracies (adokrasi) seperti apa yang dikatakan Warren Bennis bahwa Reformasi Birokrasi untuk menyebutkan ciri desain organisasi yang dirancang agar fleksibel untuk menghadapi lingkungan yang selalu berubah (Gudono, 2012).

Reformasi Birokrasi  Setengah Hati

Reformasi Birokrasi suatu keniscayaan ditubuh BUMN. Disamping memperbaiki tata kelola organisasi, perlu meningkatkan faktor-faktor seperti modal manusia, kepemimpinan, teknologi  dan anggaran berbasis kinerja. Faktor-faktor di atas sebagai prasyarat bagi pendorong kemajuan organisasi sektor publik. Menukil, Peter Drucker, (2014) “efficiency is doing things now, effective is doing now things.

Dengan meningkatkan efisiensi dan efektifitas manajemen, maka akan berdampak kepada produktivitas. Sayangnya, ada kesan di tubuh BUMN  tidak ingin RB terlalu jauh. Akibatnya, kinerja jalan ditempat:  jika terjadi kerugian, ditutupi seolah demi pelayanan publik atau keuntungan tidak diperlukan, sebaliknya jika keuntungan adalah faktor penting, tetapi fungsi pelayanan publik diabaikan.  Di balik itu semua, kiat berkelit dari  tanggung jawab (accountability) kepada shareholders berjalan mulus dari waktu ke waktu. Itu menunjukkan kurang transparannya tata kelola di sektor publik yang berdampak terhadap unit-unit bisnis di lingkungan Kementerian BUMN. Pengawasan sangat kurang dan tidak ada kebijakan pemisahan yang jelas antara orientasi bisnis dan pelayanan publik. Keduanya melekat dalam  satu akar manajemen BUMN.

Dari dugaan sementara terdapat ambivalensi kebijakan yang tidak secara sungguh-sungguh menerapkan manajemen berbasis kinerja. Ambivalensi itu terlihat antara kebijakan dan implementasi yang tidak sinkron. Ambil saja contoh, di satu sisi reformasi birokrasi ingin memperbaiki pengelolaan manajemen secara baik dan professional, tetapi di lain sisi, terhambat oleh perilaku organisasi BUMN yang setengah hati melakukan perbaikan manajemen tersebut. Ditambah pengawasan yang lemah dan pimpinan yang kurang peduli, membuat reformasi birokrasi (RB) menjadi rumusan butir-butir mutiara yang  tersimpan dalam almari, sedangkan BUMN tetap berjalan seperti sediakala dan menjadi beban (liability) negara bukan kekayaan (Asset) Negara, bahkan faktor-faktor manajemen seperti modal manusia, kepemimpinan, teknologi dan anggaran berbasis kinerja dari waktu ke waktu tidak dihiraukan.

Mengapa faktor-faktor manajemen di atas sangat penting? Ada sejumlah catatan. Pertama, dalam modal manusia terdapat dimensi modal intelektual yang indikatornya  meliputi : knowledge, skill, attitude dan behavior.  Indikator ini membentuk kemampuan diri dan sikap mental konstruktif dalam bekerja (Jac Fitz-Enz, 2009).

 

Faktor Dominan Kinerja

Sikap mental yang konstruktif dalam berkerja sangat dibutuhkan dalam kinerja sektor publik. Sayangnya, investasi modal manusia yang berguna untuk meningkatkan kinerja sektor publik justru kurang mendapat tempat proporsional. Artinya, dari waktu ke waktu tahapan rekruitmen hingga pada tahapan lanjutan tidak tersedia program serta kurikulum pendidikan dan pelatihan (diklat) untuk meningkatkan keterampilan, pengetahuan dan kapabilitas sumber daya manusia secara berkesinambungan, baik untuk meningkatkan kualitas, maupun promosi karier berjenjang.

Terlebih lagi  soal  analisis beban kerja dan promosi jabatan  hampir pasti tidak pernah dilakukan di sejumlah BUMN, praktis BUMN tidak punya standardisasi key performance index untuk mengukur dan menilai posisi, termasuk Jabatan puncak BUMN (direktur utama). Kecenderungan jabatan puncak  hanya diperuntukkan bagi siklus lima tahunan yang diperebutkan lintas partai politik atau hak prerogatif presiden/wakil presiden atas nama pemerintah dan atas dasar kepentingan serta pertimbangan personal atau institusional.

Rendahnya tingkat kesadaran diri para pimpinan tersebut terhadap peningkatan kualitas sumber daya manusia membuat kinerja karyawan sektor publik kurang produktif. Maxwell Asmens,(2013) membuktikan dalam penelitiannya bahwa adanya hubungan positif antara kesadaran diri dan kinerja. Persepsi umpan balik (feedback) nampaknya menjadi konstruk dasar dalam pencarian masukkan dan bisa memiliki implikasi pada organisasi dan kinerja serta konseptualisasi dari pencarian masukkan dan umpan balik bagi karyawan.

Michael Armstrong, (1996) dalam CHR. Jimmy L. Gaol, (2013) bahwa perencanaan sumber daya manusia adalah menaksir kebutuhan terhadap orang-orang di masa mendatang baik jumlah dan tingkatan keahlian serta kecakapan, merumuskan dan menerapkan rencana untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan tersebut melalui rekrutmen, pelatihan, pengembangan atau apabila perlu penciutan (pengurangan biaya-biaya), mengambil langkah untuk meningkatkan produktivitas dan tingkat kepemilikan  serta untuk memperkenalkan kefleksibilitasan dalam memperkerjakan orang-orang.

Dalam kaitan itu, Bradley W. Hall, (2008) mengemukakan bahwa manajemen modal manusia (human capital management) adalah sebuah sistem untuk memperbaiki kinerja karyawan dan perusahaan dalam meningkatkan kesuksesan finansial di masa datang. Sumber daya manusia (SDM) sebagai faktor sentral yang strategis dibentuk untuk menjalankan berbagai kepentingan visi perusahaan. Pada lingkungan dunia dewasa ini, telah terjadi perubahan pandangan mengenai berbagai sumber dayayang bersifat strategis bagi perusahaan.

Betapa pentingnya modal manusia untuk meningkatkan kinerja karyawan dan perusahaan, jika tidak ditunjang peran organisasi yang mumpuni juga tidak maksimal. Untuk itu faktor kedua adalah, perilaku organisasi. Hal ini mempelajari tiga penentu perilaku dalam organisasi, yaitu individu, kelompok dan struktur. Arifin Thahir, (2014) mengemukakan dua dimensi yakni, dimensi kharakteristik individu dan dimensi kharakteristik organisasi. Dimensi kharakteristik individu memiliki indikator sebagai berikut: kemampuan, kebutuhan, kepercayaan, pengalaman dan pengharapan. Dimensi kharakter organisasi yakni, khirarki, tugas-tugas, wewenang, tanggung jawab, sistem reward dan sistem kontrol. Stephen P. Robbins dan Timothy A. Judge dalam Pearson, (2015) menegaskan perilaku organisasi adalah studi mengenai apa yang orang-orang lakukan dalam sebuah organisasi dan bagaimana perilaku mereka mempengaruhi kinerja organisasi. Secara lebih spesifik perilaku organisasi dalam sektor publik mempelajari individu, kelompok dan kinerja.

Artinya, perilaku organisasi dalam meningkatkan kinerja karyawan sektor publik terletak pada aspek individu yang dituntut memiliki knowledge, skill, motivation dan role. Sedangkan pada aspek kelompok diperlukan kerja tim/keeratan tim, kepemimpinan, kekompakan tim, struktur tim, peran tim dan moral tim. Selanjutnya pada aspek kinerja organisasi perlu dikedepankan faktor lingkungan, pilihan strategi, budaya organisasi dan teknologi. Secara singkat dapat dikatakan prilaku organisasi tidak lepas dari pada keputusan yang diambil dan harus memenuhi prinsip akuntabilitas publik terutama terkait dengan akuntabilitas kebijakan.Dari sini pemimpin organisasi harus mampu mendayagunakan kualitas informasi berupa keakuratan, transparansi, ketepatan waktu, validitas, relevansi dan keandalan informasi akan sangat mempengaruhi kualitas keputusan dan akuntabilitas publik (Mahmudi, 2015).

Pada perilaku organisasi, aspek individu dapat dianalisis(person analysis) meliputi (1) menentukan apakah ketidakcukupan hasil kinerja berasal dari kurangnya pengetahuan, keterampilan, atau kemampuan (masalah pelatihan) atau dari masalah motivasi atau perancangan pekerjaan, (2) mengidentifikasi individu yang membutuhkan pelatihan, serta (3) menentukan kesiapan karyawan untuk pelatihan (RaymondA. Noe, et al, 2008) dalam Dedi A. Halim (Editor) (2010).

Dalam perilaku organisasi peranan dan kualitas dari pemimpin sangat penting. Ralph M. Stogdill dalam Wahjosumidjo, (1994) mendefinisikan sebagai sarana pencapaian tujuan yang dimaksudkan dalam hubungan ini pemimpin merupakan seseorang yang memiliki suatu program dan yangberperilaku secara bersama-sama dengan anggota-anggota kelompok dengan mempergunakan cara atau gaya tertentu, sehingga kepemimpinan mempunyai peranan sebagai kekuatan dinamik yang mendorong, motivasi dan mengkoordinasikan organisasi dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

Faktor-faktor modal manusia dan perilaku organisasi memiliki relasi saling melengkapi dalam manajemen sektor publik, bahkan dengan faktor ketiga yakni, teknologi. Sistem teknologi berperan penting dalam membangun kinerja seperti meningkatkan efisiensi dan efektifitas kerja. Tingkat produktivitas kerja dapat diukur ketika teknologi diterapkan dalam sebuah organisasi dipastikan akan berdampak positif. Ambil saja contoh, dengan teknologi suatu produksi atau pelayanan bisa berjalan lebih cepat dan dapat menghemat waktu yang tidak sedikit.

Dengan demikian teknologi memberikan jawaban bagi persaingan untuk meningkatkan produksi dan pelayanan lebih cepat, terukur dan berkesinambungan. Disamping itu, faktor yang terakhir adalah anggaran berbasis kinerja, faktor ini pun memliki hubungan yang sangat erat terhadap kinerja.Misalnya dengan faktor anggaran berbasis kinerja, faktor ini memiliki beberapa dimensi. Tentunya dimensi value for money, dimensi skala prioritas dan dimensi pemerintahan yang baik. Mardiasmo, (2002) menyatakan anggaran berbasis kinerja mengedepankan organisasi harus mampu menerjemahkan visi, misi sehingga program perusahaan dapat lebih ekonomis, efisien dan efektif.

Satu hal dari tujuan anggaran berbasis kinerja tersebutadalah bagaimana kinerja sektor publik memilikivalue for money. Menghargai berapa pun nilai uang menjadi fokus kinerja berbasis kinerja.  Maka, value for money merupakan konsep pengelolaan organisasi sektor publik yang mendasarkan pada tiga elemen utama, yaitu: ekonomi merupakan perolehan input dalam kualitas dan kuantitas tertentu dengan harga terendah. Efisiensi merupakan penggunaan input terendah untuk mencapai output tertentu. Efektifitas merupakan tingkat pencapaian program terhadap target yang ditetapkan (Eti Rochaety dan Ratih Tresnati, (2013).

 

Value For Money

Sedangkan, dalam dimensi tata pemerintah yang baik terdapat indikator pertanggungjawaban keuangan, capaian atas sasaran dan tujuan yang ditetapkan (Mardiasmo, 2002). Dari variabel anggaran berbasis kinerja dapat diperkirakan adanya nilai anggaran yang terserap di 26 unit bisnis BUMN adalah dana penyertaan modal negara (PMN) dan juga capital expenditure (capex) yang tidak dikelola secara efisien dan produktif, sehingga unit-unit BUMN itu seringkali merugi. Pertanyaannya kemudian, apakah BUMN sudahmelaksanakan UU No 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara yang menjadi pijakan anggaran dan berfungsinya sebagai motor penggerak (driving force) dengan ditetapkannya anggaran berbasis kinerja? (Yunita Anggraini dan B. Hendra Puranto, 2010).

Anggaran berbasis kinerja salah satunya berdimensi konsep value for money yakni, suatu kajian secara ekonomis, efisien dan efektif. Dalam kaitan tersebut, maka dapat dipastikan rata-rata BUMN yang merugi karena masih menggunakan manajemen pendekatan tradisional seperti model line item budgeting dan model incrementalism sehingga pemborosan anggaran dan sistem akuntabilitas publik tidak transparan. Berdasarkan Instruksi Presiden nomer 7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP), sasaran sistem AKIP tersebut adalah sebagai berikut: 1) Menjadikan instansi Pemerintah yang akuntabel, sehingga dapat beroperasi secara efisien, efektif dan responsif, terhadap aspirasi masyarakat dan lingkungannya, 2) Terwujudnya transparansi instansi Pemerintah, dan terwujudnya partisipasi masyarakatdalam pelaksanaan pembangunan nasional, 3) Terpeliharanya kepercayaan masyarakat kepada Pemerintah atas pertanggung jawabannya. Instruksi itu dari waktu ke waktu dibiarkan yang membuat BUMN selalu mengalami kebocoran. Sudah waktunya BUMN melakukan akuntabilitas publik dan menerapkan pendekatan tata pemerintahan yang baik yang indikatornya mengurai pertanggungjawaban keuangan dan capaian atas sasaran dan tujuan yang ditetapkan.

Dengan hadirnya era New Public Management (NPM) merupakan babak baru bagi manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja. Kinerja diukur dari sisi hasil (outcome) bukan keluaran (output). Berkaitan dengan anggaran berbasis kinerja dan kinerja berbasis hasil (outcome) merupakan format baru anggaran yang diinvestasikan untukmenghasilkan (outcome) atau dengan kata lain outcome harus lebih besar dari input.

Berangkat dari faktor-faktor manajemen di atas, kinerja sektor publik harus fokus kepada paradigma New Public Management yang mengedepankan kinerja berbasis hasil. Dari 26 unit unit bisnis atau PT persero dibawah payung BUMN yang selalu merugi dan tidak secara sungguh-sungguh mendayagunakan faktor-faktor manajemen harus segera dilakukan merger atau akuisisi. Sebab, sejak reformasi birokrasi 2007 inkonsistensi tim reformasi birokrasi (RB) dan pimpinan unit-unit bisnis yang merugi kurang tertarik dengan rencana reformasi birokrasi. Penyebabnya sederhana, baik pimpinan unit bisnis maupun tim reformasi birokrasi ex-officio adalah pegawai karier/politis yang memiliki patron-klien dengan partai politik berkuasa. Artinya, jika reformasi birokrasi ditegakkan secara sungguh-sungguh, maka rata-rata mereka khawatir kehilangan kedudukan strategis dan salary serta non salary yang sangat menggiurkan. Kemudian parpol pun akan kehilangan pundi-pundinya sebagai ikatan patron-klien.