Badan Usaha Milik Daerah Butuh Kepastian Hukum

Dalam usianya yang lebih dari setengah abad, Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) belum memiliki payung hukum sendiri yang dapat menjamin gerak langkah bisnisnya.

 

Opini Ketua Umum Badan Kerjasama BUMD Seluruh Indonesia Arif Afandi (2013) di sebuah media massa nasional dengan judul “Anak Terlantar Bernama BUMD” menguatkan argumentasi kekurangpedulian pemerintah terhadap pengelolaan BUMD. Diketahui, sampai saat ini BUMD belum memiliki undang-undang sendiri untuk memberi kepastian hukum bagi tata kelolanya. Keberadaan BUMD pasca Undang-Undang No. 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah praktis hanya diatur dalam pasal dalam UU Pemerintahan Daerah.

Sebagai entitas usaha, potensi BUMD sesungguhnya sangat menggiurkan, baik dalam menyumbang Pendapatan Asli Daerah (PAD) maupun dalam penyelenggaraan kemanfaatan bagi masyarakat. Sesuai dengan maksud dan tujuannya, BUMD memiliki peran dalam mewujudkan kemakmuran daerah dengan memberikan kontribusi terhadap Penerimaan PAD baik dalam bentuk dividen atau pajak. Secara makro, peranan BUMD terhadap perekonomian daerah dapat diukur melalui kontribusi nilai tambahnya (add value) terhadap Pendapatan Domestik Regional Bruto (PDRB) dan kemampuannya menyerap tenaga kerja. Selain itu, jenis BUMD tertentu juga berperan dalam menyelenggarakan kemanfaatan umum (public utilities) seperti Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM).

Mari kita lihat trend perkembangan BUMD. Berdasarkan laporan hasil studi Biro Analisa Keuangan, Kementerian Keuangan tahun 1997—pada masa sebelum adanya otonomi daerah—perkembangan BUMD secara kuantitatif tidak begitu pesat. Pada awal Pelita I jumlah BUMD 122 buah, kemudian pada tahun 1996 hingga mencapai 651 buah. Menurut BPS, pada tahun 1996 terdapat sebanyak 611 buah BUMD. Tahun 2004, menurut Kementerian Dalam tercatat ada 1.174 BUMD. Berdasarkan data dari Direktorat Jenderal Bina Keuangan Daerah, saat ini jumlah BUMD adalah 26 BPD, 286 BPR, 387 PDAM dan 16 Jamkrida serta 408 BUMD kelompok aneka usaha lainnya.

Kemudian berdasarkan data keuangannya, aset yang terbesar dimiliki oleh Bank Pembangunan Daerah (BPD) yaitu sebesar Rp395.542.733.273.856,00 dan yang paling kecil adalah PDAM yaitu sebesar Rp13.074.989.356.798,60. BPD memperoleh laba paling besar yaitu sebesar Rp9.780.978.296.223,95 dan tidak mengalami kerugian. Kerugian paling besar dialami PDAM yaitu sebesar Rp287.531.750.360,67.

Sedangkan kontribusi terbesar terhadap Pendapatan Asli Daerah (PAD) Pemda berasal dari BPD yaitu sebesar Rp1.299.573.878.072,87 atau 74,62% dari seluruh kontribusi yang diberikan BUMD. Dari kontribusi yang diterima oleh Pemda, ada yang berasal dari BUMD yang rugi yaitu berasal dari 21 BUMD dengan nilai kontribusi sebesar Rp7.056.545.406,00. Penyertaan Pemerintah yang diberikan paling besar diberikan kepada BPD yaitu sebesar Rp12.286.510.198.209,10 dan yang paling sedikit diberikan kepada BPR/BKK yaitu sebesar Rp1.105.011.770,144,30. Untuk hutang BUMD yang jatuh tempo tahun 2013 adalah sebesar Rp469.478.829.195,55 dari total hutang sebesar Rp479.290.233.679,77 dengan 74,45% merupakan hutang PDAM.

Dewasa ini, dalam perkembangan dunia usaha, BUMD dihadapkan tantangan yang berat. Sebagai wujud nyata dari investasi daerah, BUMD mau tidak mau akan menghadapi persaingan yang semakin tinggi dengan masuknya pasar global. Pilihannya adalah apakah BUMD tersebut harus tetap dengan kondisinya saat ini atau mengikuti persaingan itu dengan melakukan perubahan pada visi, misi, dan strategi bisnisnya.

Pada saat bersamaan, BUMD juga dihadapkan pada permasalahan yang mendasar yaitu adanya kecenderungan penyederhanaan mengukur kinerja BUMD dan kurang memperhatikan tujuan utama pendirian BUMD. Penyederhanaan dalam mengukur kinerja BUMD dimaksud adalah sebatas mengukur besaran laba/keuntuangan dan/atau dividen yang diterima Pemerintah Daerah yang selanjutnya akan menjadi sumber PAD. Banyak media massa, pejabat pemerintah pusat, ataupun masyarakat, seringkali menilai kinerja BUMD dengan memberikan tekanan dan sorotan sebatas kontribusi BUMD dalam memberikan PAD semata, tidak menyampaikan bagaimana kontribusi BUMD dalam mendukung perekonomian daerah dan kemanfaatan umum atau pelayanan publik. Permasalahan lain yang tak kalah penting misalnya soal regulasi, mekanisme pemilihan komisaris, pemilihan direksi, dan tanggung jawab bagaimana memasukkan saham dan mengeluarkan saham karena milik Pemerintah.

Berpijak pada potensi dan permasalahan yang dialami dalam pengelolaan BUMD, banyak kalangan mendorong adanya payung hukum sendiri berupa undang-undang yang dapat menjamin kepastian hukum, sehingga gerak bisnis BUMD lebih luwes dan lincah. Namun hingga kini, RUU BUMD yang sudah dirintis sejak pemerintahan Megawati Soekarnoputri belum terlihat hasilnya. Bahkan, sejak 2006, RUU BUMD sudah pernah masuk Program Legislasi Nasional, tapi beberapa tahun terakhir hilang dari daftar. Terakhir, Kementerian Dalam Negeri berinisitif mencantolkan payung hukum BUMD ini dalam pasal 304 Undang-Undang Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah. Menurut banyak kalangan, cara ini mengandung kelemahan karena hanya menjadi pasal dan nanti harus diatur lagi dengan peraturan pemerintah.

Upaya membangun BUMD sebagai lokomotif kemajuan daerah pada akhirnya sangat dipengaruhi oleh keseriusan para pemangku kepentingan (stakeholder’s) baik di tingkat pemerintah pusat, pemerintah daerah, maupun pengelola BUMD itu sendiri. Dalam usianya yang telah lebih dari setengah abad, sudah selayaknya BUMD memiliki induk peraturan sendiri sebagai pemandu gerak langkahnya menjadi entitas usaha yang mandiri dan kompetitif tanpa meninggalkan identitasnya.

 

Mendorong UU BUMD

Sebagai badan usaha, sampai sekarang BUMD belum mempunyai payung hukum sendiri. Hingga kini, RUU BUMD yang sudah dirintis sejak pemerintahan Megawati Soekarnoputri belum terlihat hasilnya. Bahkan, sejak 2006, RUU BUMD sudah pernah masuk Program Legislasi Nasional, tapi beberapa tahun terakhir hilang dari daftar. Terakhir, Kementerian Dalam Negeri berinisitif mencantolkan payung hukum BUMD ini dalam salah satu pasal revisi UU Pemerintah Daerah. Hanya, cara ini mengandung kelemahan karena hanya menjadi pasal dan nanti harus diatur lagi dengan peraturan pemerintah. Jadi, tidak setingkat undang-undang.

Sejumlah daerah menyiasati persoalan payung hukum ini dengan menjadikan BUMD sebagai perseroan terbatas. Caranya, dengan menjadikan aset perusahaan daerah sebagai setoran modal PT BUMD lewat inbreng. Dengan demikian, aset BUMD menjadi aset yang sudah dipisahkan dari aset pemerintah daerah. Ketika sudah menjadi PT, secara hukum BUMD mengikuti UU Perseroan Terbatas. Cara ini lebih memberi kepastian hukum kepada pengelola BUMD serta menjadikan gerak bisnis BUMD lebih luwes dan lincah. Birokratisasi pengambilan keputusan bisnis bisa diminimalkan.

Persoalannya, masih banyak kepala daerah yang enggan menjadikan BUMD berbadan hukum perseroan terbatas. Alasannya, BUMD dikhawatirkan tidak bisa menjalankan fungsi public services karena harus dikelola dengan pendekatan bisnis murni. Padahal paham seperti ini tidak benar. Meski BUMD berbentuk perseoran, pemerintah daerah sebagai pemilik saham bisa menitipkan kebijakan tersebut dalam setiap rapat umum pemegang saham, yang harus berlangsung setiap tahun.

Sekretaris Jenderal Badan Kerjasama BUMD Seluruh Indonesia Ahmad Syauqi mengatakan pentingnya BUMD dipayungi oleh undang-undang sendiri. Ia mencontohkan, pembinaan BUMD yang jumlahnya besar dan total asetnya ratusan triliun rupiah, masih terkesan setengah hati. “Di Kementerian Dalam Negeri, BUMD hanya diurusi pejabat setingkat kepala subdirektorat. Bandingkan dengan BUMN, yang dibina kementerian sendiri, yakni Menteri BUMN. Dengan dibina pejabat setingkat kepala subdirektorat di Kementerian Dalam Negeri, maka BUMD lebih dilihat sebagai urusan pemerintahan, bukan sebagai lembaga bisnis,” kata Syauqi kepada Majalah Keuangan Negara di Jakarta (12/11/2015).

Permasalahan ini sering menjadi kendala berkembangnya BUMD sebagai entitas bisnis. Apalagi, tidak jarang juga pejabat yang bertugas membina BUMD di daerah kurang memahami bisnis. Melalui UU BUMD, Syauqi berharap tata kelola BUMD ke depan lebih baik dan lebih jelas. Untuk BUMD yang berorientasi profit dinamakan Perseroda, dan keuntungan dikembalikan ke kas daerah untuk meningkatkan PAD. Sedangkan BUMD yang melayani dinamakan Perumda, misalnya saja PDAM uangnya yang berlebih bisa untuk diinvestasikan dan membuat teknologi baru untuk dialokasikan ke pelosok-pelosok daerah.

“Inilah tantangan terbesar BUMD yaitu menempatkan kembali tata kelola BUMD sebagai lembaga usaha yang harus memberikan manfaat bagi daerah. Manfaat finance dari Perseroda, manfaat service bagi masyarakat melalui Perumda,” tambah Syauqi.

Senada dengan itu, Ketua Panitia Perancang Undang-Undang DPD RI, Muhamad Adnan Hadikusumo mengeluhkan dalam usianya yang lebih dari 50 tahun kondisi BUMD masih sangat memprihatinkan. “Hal ini tidak terlepas dari lemahnya landasan hukum yang digunakan oleh BUMD dalam beroperasi selama ini,” tukas Adnan kepada Majalah Keuangan Negara 2 Desember 2015 silam.

Adnan menjelaskan, pasca UU No. 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah dinyatakan tidak berlaku dengan diberlakukannya UU No. 6 tahun 1969 tentang Pernyataan Tidak Berlakunya berbagai UU dan PERPU, sampai saat ini belum ada UU Pengganti.

“Saat ini, landasan yang dipakai oleh BUMD adalah Perusahaan Daerah yang berbentuk Perseroan dengan mengacu dan tunduk kepada Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas dan Peraturan Daerah yang dijadikan rujukan pengelolaan secara Bussines Life Corporation. Sedangkan Perusahaan Daerah yang tidak berbentuk  perseroan terbatas merujuk pada Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah setempat,” tambah Adnan.

Selain masalah regulasi, masalah pembinaan BUMD juga tidak jelas, karena sesuai dengan UU maka BUMD dibina oleh Kementerian Dalam Negeri yang orientasinya lebih kepada pelayanan. Padahal dari segi rumpun kegiatannya BUMD lebih dekat dengan BUMN yang profit oriented, dan dibina oleh Kementerian BUMN. “Disorientasi inilah yang menyebabkan pengelolaan BUMD menjadi kurang optimal dari sisi bisnis,” tegas Adnan.

Untuk memperjelas tugas, arah, tujuan dan pengelolaan BUMD, banyak pihak mendorong agar RUU BUMD dapat disahkan menjadi undang-undang. Pada tahun 2012 dan 2013 Kementerian Dalam Negeri telah mengajukan draf RUU BUMD kepada DPR RI. Walaupun telah masuk ke dalam Program Legislasi Nasional, namun Sidang Paripurna DPR RI belum mengesahkan menjadi undang-undang. Kemudian pada tahun 2015, DPD RI berinisiatif mengusulkan kembali RUU BUMD dan masuk ke dalam Prolegnas 2015. Sayangnya, pada akhir masa sidang DPR RI juga belum mengetuk palu RUU BUMD menjadi undang-undang. Diperlukan perjuangan panjang untuk mengkomunikasikan kembali kepada semua stakeholder’s mengenai pentingnya memedulikan BUMD, termasuk rencana strategis penyusunan UU BUMD di tahun 2016 ini. (*)