Menyoal Nasib Badan Usaha Milik Daerah

Oleh : A. Prasetyo

(Direktur Eksekutif Pusat Kajian Keuangan Negara)

 

Keberadaan Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) sebagai lembaga bisnis yang dimiliki dan dikelola Pemerintah Daerah (Pemda) memiliki peran strategis dalam pembangunan ekonomi daerah. Berdirinya BUMD di suatu daerah diharapkan dapat memberikan multiplier effect yang besar bagi perekonomian masyarakat.

Sesuai dengan Undang-Undang No. 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah—yang dijadikan pijakan hukum pertama dalam mendirikan BUMD—pada hakikatnya BUMD didirikan sebagai kelengkapan pemerintah dalam membangun perekonomian di wilayahnya. Hal ini dikarenakan terbatasnya ruang gerak Perangkat Daerah untuk mengemban semua misi, sebagai contoh pemerintah tidak diperkenankan melakukan kegiatan usaha. Dengan alasan itu juga, BUMD didirikan dengan 5 (lima) tujuan utama.

Pertama, memupuk keuntungan (profit oriented) dengan maksud meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dari dividen yang disetorkan ke kas daerah. Dividen yang diperoleh dari BUMD tersebut kemudian akan menjadi pendapatan Pemda yang akan meningkatkan kemampuan APBD dalam membiayai pembangunan daerah.

Kedua, peningkatan pelayanan publik. Jika tujuannya adalah peningkatan pelayanan, maka profit bukan menjadi motif operasi perusahaan. Pendekatan penilaian kinerja keuangannya dilakukan dengan melihat kemampuannya dalam melakukan cost recovery dengan tingkat efisiensinya serta kualitas pelayanannya.

Ketiga, pioneering atau perintis bisnis yang tidak berani dimasuki swasta. Pemda kadang-kadang harus mengambil inisiatif untuk masuk ke suatu bisnis yang memiliki risiko tinggi yang mungkin tidak berani dimasuki oleh swasta. Risiko ini harus diambil alih oleh Pemda karena bisnis atau industri tersebut sebenarnya sangat strategis. Dengan demikian, BUMD yang maksud pendiriannya sebagai pioneering kemungkinan bisa mengalami kerugian akibat risiko bisnis sehingga Pemda harus menyediakan dana penambahan modal untuk menutupi kerugian yang terjadi.

Keempat, prime mover ekonomi daerah. BUMD yang diposisikan sebagai prime mover ekonomi daerah biasanya bergerak di industri hulu, di mana hasil produksinya digunakan oleh industri hilir. Dengan berdirinya industri hulu maka diharapkan akan menjadi lokomotif tumbuhnya industri hilir, sehingga akselerasi pertumbuhan ekonomi daerah semakin cepat. Industri hulu biasanya membutuhkan modal yang besar, mesin yang canggih dan sumber daya manusia yang memiliki kompetensi tinggi.

Kelima, membantu golongan ekonomi lemah. Dalam hal ini, BUMD juga bisa ditugaskan untuk membina pengusaha lemah dengan maksud untuk pemerataan, edukasi dan pengembangan usaha kecil dan menengah (UMKMK) untuk bisa naik kelas yang lebih tinggi.

Sama halnya dengan Badan Usaha Milik Negara (BUMN), tujuan pendirian BUMD juga melekat tugasnya sebagai agent of development, suatu posisi unik yang tidak dimiliki oleh perusahaan swasta. Terkait ini pula, tentunya BUMD memerlukan suatu kententuan yang mengatur (regulasi) yang jelas sehingga tata kelolanya dapat berjalan secara profesional.

Adapun payung hukum yang menaungi tata kelola BUMD dapat dirunut sejak pemberlakuan UU No. 5/1962 tentang Perusahaan Daerah, kemudian setelah dinyatakan tidak berlaku dan diganti UU No. 5/1974 tentang Pokok Pokok Pemerintahan di Daerah. Selanjutnya UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian diubah dengan UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah dan terakhir UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Di sini dapat dicermati, pasca dicabutnya UU No. 5/1962, maka praktis BUMD belum memiliki UU sendiri. Artinya, sejak tahun 1974 keberadaan BUMD hanya diatur dalam pasal-pasal tersendiri di dalam UU tentang Pemerintahan Daerah. Banyak kalangan menilai langkah “mencantolkan” BUMD di dalam pasal tentang Pemerintahan Daerah mengandung banyak kelemahan, karena dalam praktiknya mesti diatur lagi dalam berbagai peraturan pemerintah. Hal ini tentunya berbeda dengan entitas bisnis yang menyerupai BUMD, yaitu BUMN yang dipayungi UU sendiri yaitu UU No. 19/2003.

Dalam kondisi demikian—setelah lebih dari 40 tahun BUMD tidak memiliki payung hukum sendiri—beberapa kalangan telah mengusulkan Rancangan Undang-Undang BUMD, yang telah diperjuangkan sejak era Pemerintahan Presiden Megawati. Sayangnya, upaya mengegolkan RUU menjadi UU ini sampai akhir masa sidang DPR/MPR tahun 2015 belum juga menjadi kenyataan. Diketahui RUU BUMD selalu masuk dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) namun belum menjadi prioritas para wakil rakyat di Senayan.

***

Dalam upaya memahami eksistensi BUMD dewasa ini, Majalah Keuangan Negara melakukan kajian yang tertuang di dalam rubrik Laporan Utama. Redaksi membahas keberadaan BUMD dilihat dari beberapa sudut pandang, misalnya dari sisi tata kelola, entitas ini sedang melakukan transformasi untuk memperjelas ruang geraknya. Dewasa ini dapat dicermati sedang ada pergeseran paradigma dalam mengelola BUMD, yaitu dari paradigma “bisnis birokrasi” menjadi entitas badan usaha yang harus dikelola secara profesional.

Kajian selanjutnya yang dibahas yaitu tentang kepastian hukum keberadaan BUMD seperti telah disinggung sebelumnya. Kepastian hukum berupa UU yang menaungi BUMD diperlukan sebagai suatu langkah untuk menjamin agar BUMD mampu bergerak dengan luwes, memiliki independensi, inovatif, sekaligus dapat memposisikan diri dalam mengambil peluang-peluang. Tentu jika skema tersebut dapat direalisasi, perlu dipertegas bahwa BUMD tetap menjadi bagian dari kekayaan daerah.

Redaksi juga melakukan kajian tentang rekonstruksi tujuan pendirian BUMD dalam konteks penyelenggaraan Pemerintah Daerah. Pemahaman mengenai tujuan pendirian BUMD ini dipandang sangat penting karena menjadi arah atau visi yang akan memandu pengelolaan BUMD. Tentu kita sepakat bahwa BUMD didirikan sebagai alat untuk mempercepat pembangunan daerah (agent of development). Dalam kerangka pemikiran ini, BUMD didirikan bukan hanya untuk mencari keuntungan (profit) semata, tetapi juga menjadi jembatan untuk mempercepat pembangunan daerah.

Selain ketiga hal di atas, dikaji pula mengenai kinerja BUMD dalam beberapa tahun terakhir, sebagai alat analisis untuk melihat sejauhmana kemampuan entitas ini dalam mengelola usahanya. Secara umum, kinerja BUMD dilihat dari aset, kewajiban, laba-rugi, menunjukkan kinerja yang baik, khususnya BUMD yang bergerak di bidang jasa keuangan (BPD, BPR). Sedangkan BUMD jenis pelayanan seperti PDAM masih dirundung berbagai persoalan, misalnya tentang kerugian yang dialaminya.

Pada akhirnya, upaya memperbaiki tata kelola BUMD sangat tergantung pada kepedulian, kerjasama dan kesamaan visi para stakeholder’s untuk menjadikan entitas ini sebagai penggerak pembangunan di daerah. (*)